英國的單一制？與賀衛方教授商榷

懸鉤子：寫這篇文章是因為我前兩天在推特上推（tweet）了一些話，可是因為篇幅限制，言猶未盡，因此撰述此文，希望抛磚引玉，歡迎指教。我在這裏所請益的賀衛方教授文章，是在Co-China論壇上的，〈從邊陲看中國，期待一種更美好的文化交融〉。

英國的單一制？與賀衛方教授商榷

by 台灣懸鉤子





前天十一月三十日是蘇格蘭的聖安德魯節（St. Andrew’s Day），衛報的社論 (1) 談到這個日子對於蘇格蘭政壇而言，一向是提出願景與方針的時候，去年此時，蘇格蘭的首相（the First Minister）亞歷斯‧塞門（Alex Salmond）提出了公投決定蘇格蘭獨立與否的願景，一年匆匆過去，聖安德魯節又來了，亞歷斯‧塞門的願景似乎並沒有比較接近實現，然而白廳 （Whitehall，英國「中央」政府）卻提為蘇格蘭自治提出了一個有史以來最大的財政權轉移方案 (2)，將某些稅收的權力讓給荷里路德（Holyrood），也就是蘇格蘭「地方政府」，它未來要負責收一半的所得稅以及其他稅款，並且自行決定如何運用。

就在谷歌的英國首頁上出現了聖安德魯旗幟的圖像，我也想像著蘇格蘭的議會與行政部門根據法律規定，必須在這一天升起藍色與白色的聖安德魯十字旗的時候，讀到了賀衛方教授在Co-China論壇上，提到了地方自治制度，舉的例子中，包括了英國的「單一制」 (3)，讓我著實大吃一驚。我不知道這誤會從何而起。請教目前在德國學法學的朋友，她覺得賀教授大概是隨意說說，我也隨意看看就好，不必理會。然而我不禁想到這兩年看到的新聞，如2008北京奧運對旗幟的規定，禁止使用威爾斯旗，套用中國的話，「傷了威爾斯人的感情」 (4)，或者蘇格蘭首相（the First Minister）到中國訪問，被接待的層級比不上比他低階的官員 (5)，我不免懷疑中國一般對英國憲政安排的真相，沒有真正的了解，並由賀教授的話語中具體顯現出來。我自己不是學憲法，也沒有受過法學訓練，然而忝在英國生活幾年，英國的行政制度多多少少都耳濡目染，略知一二，因此我不揣淺陋，特別作此文與賀衛方教授商榷、對話。

賀教授論及地方與中央的關係，如邦聯制，聯邦制，單一制等等，據我粗淺的理解，邦聯制指的是像前蘇聯，聯邦制則 是像美國、德國，單一制指的是法國、日本、台灣的情形。那英國是什麼制度？老實說，上述三者都不適用於英國，英國的情形最為複雜多元，我一位學憲法的朋友 說，英國其實是多元並行制。確實，假如不使用「多元並行制」這樣的形容詞，要如何解釋蘇格蘭議員可以立法決定蘇格蘭內政，而蘇格蘭議會中最大政黨的黨魁就 是蘇格蘭首相的事實？更何況除了蘇格蘭外，聯合王國（United Kingdom, UK）之內還有其他的大自治單位，如威爾斯與北愛爾蘭，他們所得到的權力又與蘇格蘭不同，而這些自治單位劃分的界線，剛好就是賀教授認為不應該多提的「民 族」。另外，還有海峽群島（Channel Islands）的地位，乃所謂的「皇家屬地」（Crown dependencies），也就是這些小島雖奉伊莉莎白二世為元首，卻有自己的民主政府，並不屬於聯合王國的政府所管，因此也就不屬於歐盟。單單聯合王 國幾個島嶼的現實已經如此複雜，更何況英國還有數個海外屬地，每一個的情況也都同樣地無法一概而論。

英國這樣一個「蕞爾更小國」 (6)之內出現這麼多複 雜的制度，看起來令人目不暇給、眼花撩亂，我想像，也一定讓深信大一統的中國人為之吃驚（或者不耐？）其實英國各地方出現這樣參差不一的現象，還是有一個 統一的原則，那就是地方自治、主權在民，也就是每個地方的人民都是自己命運的主人，換言之，每個人都有參與政治的權利，決定自己從出地方的前途的權利，也 就是「民主」。

不從這個角度來審視，就無法理解英國這樣一個國家裏頭，地方與中央權力關係為何變成目前狀況的前因後果，以及它甚至在目前都還在變化，未來如何都尚未有定數的事實。

就拿我略知一二的蘇格蘭與英格蘭的關係作例子，人民的意志在這個過程之中，是絕對不能省略的因素，可能也是唯一最重要的因素。目前的蘇格蘭與英格蘭，可以 說是處於一種不對等的關係，例如在國家預算上，根據巴聶特算式（the Barnett Formula），蘇格蘭人比起英格蘭人享有更多的公共開支（public spending），有一些醫療福利英格蘭人無緣享受的，蘇格蘭人卻可以享受；在制度上，又有所謂西洛錫安問題（West Lothian Question）、也就是蘇格蘭的國會議員（MP）可以決定英格蘭的內政，英格蘭選出來的國會議員卻無法過問蘇格蘭的內政。




美崙美奐的蘇格蘭議會（Scottish Parliament）

現在蘇格蘭與英格蘭之間所發生的問題，以上講起來都挺抽象，我舉一個非常實際的例子：大學學費問題。不久前，新聞指出蘇格蘭政府打算在未來對英格蘭的大學生徵收額外的費用，好保障英格蘭的大學生不會因為學費太貴，全部跑到蘇格蘭去上學，排擠了本地的學生。 (7)　 另外，因著經濟不景氣，英國目前的聯合政府（coalition government，即是保守與自由民主兩黨合組的政府）覺得未來的大學必得收取一定的高額費用才能維持下去，然而蘇格蘭政府卻覺得他們要秉持蘇格蘭優 良的學術傳統，大學教育必須低收費甚至免費，由政府來負擔年輕人上大學的費用。因此，單單就大學學費而言，未來在大不列顛，蘇格蘭與英格蘭兩地本來就很不 相同的高等學府，未來將更不相同。 (8)　無疑，對於聯合王國現在的青少年而言，將來選擇上大學的感覺就是「一國兩制」。

會形成這樣的情形，其遠因是蘇格蘭與英格蘭的歷史淵源 (9)， 其近因則是蘇格蘭人民於1997年公投通過，1998年成立了自己的議會（Scottish Parliament），1999年選舉議員以後，開始而有了自治的蘇格蘭政府，才導致了上述種種現象。這個制度完美嗎？聽起來並不公平，至少是英格蘭人 吃虧，蘇格蘭人似乎佔了便宜。然而，就法律上而言，是完全合法的。這個不公平的制度假如要改革，也要由主權在民的人民，選出議員，甚或組成團體（如政黨） 鼓吹，再從政治上加以改革。然而巴聶特算式、西洛錫安問題的存在，都不是一年兩年，幾代的政治人物過去了，英格蘭人大體上對於這樣的不平等現象沒有強烈的 意見，雖然曾經有人主張，公平的解決之道，乃是真正的分權（devolution），也就是除了現在的北愛爾蘭、威爾斯、蘇格蘭的自治政府之外，也讓英格 蘭自治，讓西敏國會成為英格蘭議員專屬的下院，而屬於不列顛事務再另外創造一個上院去解決。 (10)　可是大體而言，這樣的主張並沒有化為選票。




英國西敏國會。

另一方面，英國的「中央政府」對於蘇格蘭「地方政府」的「花招百出」，並沒有什麼焦慮感，從來不覺得蘇格蘭認同（identity）的高張顯揚，對於英國 「大一統」是一種威脅，因此從來未見英國國家對於蘇格蘭目前的首相攻詰謾罵、口頭打擊、人格污蔑、外交抵制，媒體上、網路上自然也見不到蘇格蘭人與英格蘭 人互相攻擊，沒有人因為蘇格蘭出現了一個主張獨立的政黨（SNP），就咬牙切齒、磨刀霍霍，忙不迭地宣稱：「蘇格蘭過去、現在、永遠都是英國的一部分。」 而這個現象的原理，由哈佛學者譚若思一語道破：因為作為一種由下而上的決定過程，蘇格蘭地位的改變，是一個有辦法處理的議題（a manageable issue）。 (11)

就是因為主權在民、民主、人民的意志，並非許多中國人所想像，只是西方空口說白話的價值觀，它不但是一種生活方式，也是文明（civilization） 的根源──文明就是不同族群、不同背景的人找出一個和諧共處之道──我才會訝異於賀衛方教授的說法，原來在他的想像裏，地方與中央權限的安排，甚至民主國 家與專制國家的區別，竟然只有赤裸裸的權力劃分（「如果地方政府能够管好的事情，就不需要中央政府来管」），不見「民主」這個不可或缺的要素。雖然賀教授 也提到「尊重每一個人的權利」，然而每個人的權利要如何尊重？如何落實於制度裏面？這個最基本的法學原理、要義，絲毫不見著墨。

我也忍不住要懷疑，當賀教授在談中央與地方權力分配的時候，在談到每天很幸福地思考著國家憲政的「大事」的時候，其思慮裏面，若是沒有「民意」作為這些制 度基礎，那麼，這些制度，作為從上到下的計畫（說得白話點，就是中央下令，地方遵行），跟中國現行的民族區域自治制度、民族區域自治法案，又有什麼分別？

作為一個台灣人，我經歷了台灣從戒嚴到民主的變化，深深明白政治過程裏面民意有無、人民參政、人權保障的重要性。近幾年，從網路、電視等媒體，耳聞目睹了 中國各地層出不窮的「群體性事件」，2008年西藏、2009年新疆的風雲等等。常常在旁觀的過程之中，我感到非常心急，非常心疼，面對龐大的國家機器， 絕大多數的中國人得不到一點基本的權利保障，西藏人、維吾爾人更屬弱勢，在攸關自身權益的事項上（不論是小到房屋拆遷還是污染工業，或者犖犖大者如文化語 言保存、地方發展），中國國家要殺要剮，草民完全沒有置喙的餘地，不論是國家還是地方的決策過程都不透明，「上面說了算」，政策出台，就要每個人心甘情願 的接受，假如不接受，那麼就是公安軍警出動，打到黎民盡皆屈服為止。

所以中國內部非常緊張，官與民衝突，民族與民族衝突。可是反觀英國，這些問題都不是大問題，都是可以解決的，如何解決？就是從下到上的民主過程，所以倫敦 不會出現上訪群眾，因為民意在最基層就已經展現了，每個人都可以決定我家旁邊是不是要讓建商蓋新房子，隔壁餐館酒吧是不是太過嘈雜，可以去跟地方議會反 應，甚至情形嚴重者，讓它關門大吉。在這樣的脈絡底下，根本無所謂「邊陲」與「中央」，每個村落的村議會就地方事務上，都可以是「中央」，因為它有權決定 地方上的事情，根據居民的意見。所以，英國雖然作為一個「蕞爾更小國」，它的內部非常多元，如海納百川，二次大戰後，聯合王國見到了蘇格蘭民族主義、威爾 斯民族主義、愛爾蘭民族主義、康瓦爾民族主義等等此起彼落、激突昂揚（甚或出現暴力威脅），然而大體上所有的人都可以平和共處，共同找出解決之道。然而其 中的智慧，絕對不在於要選擇聯邦制還是單一制的問題，也不在於「過度強調民族、血緣，國家認同反而變得不重要」的問題。

賀教授說得沒錯，中國確實不是一個nation state，可是中國為什麼不是？英國為什麼是？其關鍵並不在於中國「情況複雜、多元、歷史上延續下來的一些糾葛更麻煩」，因為前面引號裏面的情形，英國 一樣不缺。英國之所以可以稱之為nation state，是因為它是民主國家，它的權力來源是人民，人民的意見制度化地反映在國家的施政與決策之上。也只有在這個脈絡之下，才能夠明白為什麼英國「中 央政府」會決定要把財政權力轉移給蘇格蘭「地方政府」？這完全是秉持著服務蘇格蘭想要自治的民意，去做一件絕大多數人皆贊同的事。因為政府為人民所選出 來，它的義務與目的，自然就是要為人民服務。

另外，我也非常感謝賀教授關心台灣的司法「醜聞」。可是，我懷疑賀教授不想見到台灣再出現司法醜聞的心情，也是出於「由上到下」的睥睨、「和諧社會」的期 許。我想，沒有人會樂意見「醜聞」，可是「醜聞」是任何民主社會不可或缺的過程，有醜聞傳出，人民才知道公權力是在哪個地方做得不好、在哪裏地方濫權，當 它變得公開透明，才會有解決之道的出現。台灣的民主自然是非常晚近的現象，它也有很多不成熟的地方，我忝在英國生活的這幾年，更是深深感受到台灣民主程度 瞠乎英國之後，之所以如此，還是權力不夠下放，民主不夠全面，由下到上的過程仍有缺失的問題。然而這些缺點，瑕不掩瑜，它無法遮蓋台灣社會因為民主化的結 果，各種現代化問題不再在陰暗處發酵流膿，社會的壓力有了宣洩的出口，人民的生活、一般人的態度反而出現了真正的和諧與寬容。

我耳聞賀教授在中國素有清譽，也是許多人期待、尊重的知識分子，所以才對賀教授有深切期許，希望賀教授在未來仍然就自己法學的專業，秉持著良知真理，解中國人民之倒懸，為中國國家的前途提出良好的建議，因此不揣淺陋，謹以上的文字與賀教授商榷。



引文：
1. http://www.guardian.co.uk/commentisfree/2010/nov/30/in-praise-st-andrews-day
2. http://www.bbc.co.uk/news/uk-scotland-11863392
3. http://wanglixiong.com/2010/08/45.htm
4. http://www.cymru66.com/cymruwales/beijing-olympics-bans-the-welsh-flag/
5. http://www.timesonline.co.uk/tol/news/uk/scotland/article6062946.ece
6. 借賀衛方教授語，假如日本是「蕞爾小國」，那麼英國應該算「蕞爾更小國」吧？就人口言，日本人口一億兩千萬，英國只有六千兩百多萬；就土地面積而言，日本是三十七萬平方公里，聯合王國只有二十四萬平方公里。
7. http://www.dailymail.co.uk/news/article-1325364/Scotland-raise-tuition-fees-English-undergraduates.html
8. http://www.guardian.co.uk/education/2010/nov/15/tuition-fees-scottish-students
9. http://lovetibet.ti-da.net/e2825314.html
10. http://rosaceae.ti-da.net/e1623106.html
11. 譚若思，《一中帝國大夢》，台北：雅言，2004年，第207頁。Terrill, Ross. The New Chinese Empire, p. 192.


转自台湾悬钩子博客
http://lovetibet.ti-da.net/e3263571.html