2010年12月2日星期四

英國的單一制?與賀衛方教授商榷

懸鉤子:寫這篇文章是因為我前兩天在推特上推(tweet)了一些話,可是因為篇幅限制,言猶未盡,因此撰述此文,希望抛磚引玉,歡迎指教。我在這裏所請益的賀衛方教授文章,是在Co-China論壇上的,〈從邊陲看中國,期待一種更美好的文化交融〉

英國的單一制?與賀衛方教授商榷

by 台灣懸鉤子





前天十一月三十日是蘇格蘭的聖安德魯節(St. Andrew’s Day),衛報的社論 (1) 談到這個日子對於蘇格蘭政壇而言,一向是提出願景與方針的時候,去年此時,蘇格蘭的首相(the First Minister)亞歷斯‧塞門(Alex Salmond)提出了公投決定蘇格蘭獨立與否的願景,一年匆匆過去,聖安德魯節又來了,亞歷斯‧塞門的願景似乎並沒有比較接近實現,然而白廳 (Whitehall,英國「中央」政府)卻提為蘇格蘭自治提出了一個有史以來最大的財政權轉移方案 (2),將某些稅收的權力讓給荷里路德(Holyrood),也就是蘇格蘭「地方政府」,它未來要負責收一半的所得稅以及其他稅款,並且自行決定如何運用。

就在谷歌的英國首頁上出現了聖安德魯旗幟的圖像,我也想像著蘇格蘭的議會與行政部門根據法律規定,必須在這一天升起藍色與白色的聖安德魯十字旗的時候,讀到了賀衛方教授在Co-China論壇上,提到了地方自治制度,舉的例子中,包括了英國的「單一制」 (3),讓我著實大吃一驚。我不知道這誤會從何而起。請教目前在德國學法學的朋友,她覺得賀教授大概是隨意說說,我也隨意看看就好,不必理會。然而我不禁想到這兩年看到的新聞,如2008北京奧運對旗幟的規定,禁止使用威爾斯旗,套用中國的話,「傷了威爾斯人的感情」 (4),或者蘇格蘭首相(the First Minister)到中國訪問,被接待的層級比不上比他低階的官員 (5),我不免懷疑中國一般對英國憲政安排的真相,沒有真正的了解,並由賀教授的話語中具體顯現出來。我自己不是學憲法,也沒有受過法學訓練,然而忝在英國生活幾年,英國的行政制度多多少少都耳濡目染,略知一二,因此我不揣淺陋,特別作此文與賀衛方教授商榷、對話。
賀教授論及地方與中央的關係,如邦聯制,聯邦制,單一制等等,據我粗淺的理解,邦聯制指的是像前蘇聯,聯邦制則 是像美國、德國,單一制指的是法國、日本、台灣的情形。那英國是什麼制度?老實說,上述三者都不適用於英國,英國的情形最為複雜多元,我一位學憲法的朋友 說,英國其實是多元並行制。確實,假如不使用「多元並行制」這樣的形容詞,要如何解釋蘇格蘭議員可以立法決定蘇格蘭內政,而蘇格蘭議會中最大政黨的黨魁就 是蘇格蘭首相的事實?更何況除了蘇格蘭外,聯合王國(United Kingdom, UK)之內還有其他的大自治單位,如威爾斯與北愛爾蘭,他們所得到的權力又與蘇格蘭不同,而這些自治單位劃分的界線,剛好就是賀教授認為不應該多提的「民 族」。另外,還有海峽群島(Channel Islands)的地位,乃所謂的「皇家屬地」(Crown dependencies),也就是這些小島雖奉伊莉莎白二世為元首,卻有自己的民主政府,並不屬於聯合王國的政府所管,因此也就不屬於歐盟。單單聯合王 國幾個島嶼的現實已經如此複雜,更何況英國還有數個海外屬地,每一個的情況也都同樣地無法一概而論。

英國這樣一個「蕞爾更小國」 (6)之內出現這麼多複 雜的制度,看起來令人目不暇給、眼花撩亂,我想像,也一定讓深信大一統的中國人為之吃驚(或者不耐?)其實英國各地方出現這樣參差不一的現象,還是有一個 統一的原則,那就是地方自治、主權在民,也就是每個地方的人民都是自己命運的主人,換言之,每個人都有參與政治的權利,決定自己從出地方的前途的權利,也 就是「民主」。

不從這個角度來審視,就無法理解英國這樣一個國家裏頭,地方與中央權力關係為何變成目前狀況的前因後果,以及它甚至在目前都還在變化,未來如何都尚未有定數的事實。

就拿我略知一二的蘇格蘭與英格蘭的關係作例子,人民的意志在這個過程之中,是絕對不能省略的因素,可能也是唯一最重要的因素。目前的蘇格蘭與英格蘭,可以 說是處於一種不對等的關係,例如在國家預算上,根據巴聶特算式(the Barnett Formula),蘇格蘭人比起英格蘭人享有更多的公共開支(public spending),有一些醫療福利英格蘭人無緣享受的,蘇格蘭人卻可以享受;在制度上,又有所謂西洛錫安問題(West Lothian Question)、也就是蘇格蘭的國會議員(MP)可以決定英格蘭的內政,英格蘭選出來的國會議員卻無法過問蘇格蘭的內政。




美崙美奐的蘇格蘭議會(Scottish Parliament)


現在蘇格蘭與英格蘭之間所發生的問題,以上講起來都挺抽象,我舉一個非常實際的例子:大學學費問題。不久前,新聞指出蘇格蘭政府打算在未來對英格蘭的大學生徵收額外的費用,好保障英格蘭的大學生不會因為學費太貴,全部跑到蘇格蘭去上學,排擠了本地的學生。 (7)  另外,因著經濟不景氣,英國目前的聯合政府(coalition government,即是保守與自由民主兩黨合組的政府)覺得未來的大學必得收取一定的高額費用才能維持下去,然而蘇格蘭政府卻覺得他們要秉持蘇格蘭優 良的學術傳統,大學教育必須低收費甚至免費,由政府來負擔年輕人上大學的費用。因此,單單就大學學費而言,未來在大不列顛,蘇格蘭與英格蘭兩地本來就很不 相同的高等學府,未來將更不相同。 (8) 無疑,對於聯合王國現在的青少年而言,將來選擇上大學的感覺就是「一國兩制」。

會形成這樣的情形,其遠因是蘇格蘭與英格蘭的歷史淵源 (9), 其近因則是蘇格蘭人民於1997年公投通過,1998年成立了自己的議會(Scottish Parliament),1999年選舉議員以後,開始而有了自治的蘇格蘭政府,才導致了上述種種現象。這個制度完美嗎?聽起來並不公平,至少是英格蘭人 吃虧,蘇格蘭人似乎佔了便宜。然而,就法律上而言,是完全合法的。這個不公平的制度假如要改革,也要由主權在民的人民,選出議員,甚或組成團體(如政黨) 鼓吹,再從政治上加以改革。然而巴聶特算式、西洛錫安問題的存在,都不是一年兩年,幾代的政治人物過去了,英格蘭人大體上對於這樣的不平等現象沒有強烈的 意見,雖然曾經有人主張,公平的解決之道,乃是真正的分權(devolution),也就是除了現在的北愛爾蘭、威爾斯、蘇格蘭的自治政府之外,也讓英格 蘭自治,讓西敏國會成為英格蘭議員專屬的下院,而屬於不列顛事務再另外創造一個上院去解決。 (10) 可是大體而言,這樣的主張並沒有化為選票。




英國西敏國會。


另一方面,英國的「中央政府」對於蘇格蘭「地方政府」的「花招百出」,並沒有什麼焦慮感,從來不覺得蘇格蘭認同(identity)的高張顯揚,對於英國 「大一統」是一種威脅,因此從來未見英國國家對於蘇格蘭目前的首相攻詰謾罵、口頭打擊、人格污蔑、外交抵制,媒體上、網路上自然也見不到蘇格蘭人與英格蘭 人互相攻擊,沒有人因為蘇格蘭出現了一個主張獨立的政黨(SNP),就咬牙切齒、磨刀霍霍,忙不迭地宣稱:「蘇格蘭過去、現在、永遠都是英國的一部分。」 而這個現象的原理,由哈佛學者譚若思一語道破:因為作為一種由下而上的決定過程,蘇格蘭地位的改變,是一個有辦法處理的議題(a manageable issue)。 (11)

就是因為主權在民、民主、人民的意志,並非許多中國人所想像,只是西方空口說白話的價值觀,它不但是一種生活方式,也是文明(civilization) 的根源──文明就是不同族群、不同背景的人找出一個和諧共處之道──我才會訝異於賀衛方教授的說法,原來在他的想像裏,地方與中央權限的安排,甚至民主國 家與專制國家的區別,竟然只有赤裸裸的權力劃分(「如果地方政府能够管好的事情,就不需要中央政府来管」),不見「民主」這個不可或缺的要素。雖然賀教授 也提到「尊重每一個人的權利」,然而每個人的權利要如何尊重?如何落實於制度裏面?這個最基本的法學原理、要義,絲毫不見著墨。

我也忍不住要懷疑,當賀教授在談中央與地方權力分配的時候,在談到每天很幸福地思考著國家憲政的「大事」的時候,其思慮裏面,若是沒有「民意」作為這些制 度基礎,那麼,這些制度,作為從上到下的計畫(說得白話點,就是中央下令,地方遵行),跟中國現行的民族區域自治制度、民族區域自治法案,又有什麼分別?

作為一個台灣人,我經歷了台灣從戒嚴到民主的變化,深深明白政治過程裏面民意有無、人民參政、人權保障的重要性。近幾年,從網路、電視等媒體,耳聞目睹了 中國各地層出不窮的「群體性事件」,2008年西藏、2009年新疆的風雲等等。常常在旁觀的過程之中,我感到非常心急,非常心疼,面對龐大的國家機器, 絕大多數的中國人得不到一點基本的權利保障,西藏人、維吾爾人更屬弱勢,在攸關自身權益的事項上(不論是小到房屋拆遷還是污染工業,或者犖犖大者如文化語 言保存、地方發展),中國國家要殺要剮,草民完全沒有置喙的餘地,不論是國家還是地方的決策過程都不透明,「上面說了算」,政策出台,就要每個人心甘情願 的接受,假如不接受,那麼就是公安軍警出動,打到黎民盡皆屈服為止。

所以中國內部非常緊張,官與民衝突,民族與民族衝突。可是反觀英國,這些問題都不是大問題,都是可以解決的,如何解決?就是從下到上的民主過程,所以倫敦 不會出現上訪群眾,因為民意在最基層就已經展現了,每個人都可以決定我家旁邊是不是要讓建商蓋新房子,隔壁餐館酒吧是不是太過嘈雜,可以去跟地方議會反 應,甚至情形嚴重者,讓它關門大吉。在這樣的脈絡底下,根本無所謂「邊陲」與「中央」,每個村落的村議會就地方事務上,都可以是「中央」,因為它有權決定 地方上的事情,根據居民的意見。所以,英國雖然作為一個「蕞爾更小國」,它的內部非常多元,如海納百川,二次大戰後,聯合王國見到了蘇格蘭民族主義、威爾 斯民族主義、愛爾蘭民族主義、康瓦爾民族主義等等此起彼落、激突昂揚(甚或出現暴力威脅),然而大體上所有的人都可以平和共處,共同找出解決之道。然而其 中的智慧,絕對不在於要選擇聯邦制還是單一制的問題,也不在於「過度強調民族、血緣,國家認同反而變得不重要」的問題。

賀教授說得沒錯,中國確實不是一個nation state,可是中國為什麼不是?英國為什麼是?其關鍵並不在於中國「情況複雜、多元、歷史上延續下來的一些糾葛更麻煩」,因為前面引號裏面的情形,英國 一樣不缺。英國之所以可以稱之為nation state,是因為它是民主國家,它的權力來源是人民,人民的意見制度化地反映在國家的施政與決策之上。也只有在這個脈絡之下,才能夠明白為什麼英國「中 央政府」會決定要把財政權力轉移給蘇格蘭「地方政府」?這完全是秉持著服務蘇格蘭想要自治的民意,去做一件絕大多數人皆贊同的事。因為政府為人民所選出 來,它的義務與目的,自然就是要為人民服務。

另外,我也非常感謝賀教授關心台灣的司法「醜聞」。可是,我懷疑賀教授不想見到台灣再出現司法醜聞的心情,也是出於「由上到下」的睥睨、「和諧社會」的期 許。我想,沒有人會樂意見「醜聞」,可是「醜聞」是任何民主社會不可或缺的過程,有醜聞傳出,人民才知道公權力是在哪個地方做得不好、在哪裏地方濫權,當 它變得公開透明,才會有解決之道的出現。台灣的民主自然是非常晚近的現象,它也有很多不成熟的地方,我忝在英國生活的這幾年,更是深深感受到台灣民主程度 瞠乎英國之後,之所以如此,還是權力不夠下放,民主不夠全面,由下到上的過程仍有缺失的問題。然而這些缺點,瑕不掩瑜,它無法遮蓋台灣社會因為民主化的結 果,各種現代化問題不再在陰暗處發酵流膿,社會的壓力有了宣洩的出口,人民的生活、一般人的態度反而出現了真正的和諧與寬容。

我耳聞賀教授在中國素有清譽,也是許多人期待、尊重的知識分子,所以才對賀教授有深切期許,希望賀教授在未來仍然就自己法學的專業,秉持著良知真理,解中國人民之倒懸,為中國國家的前途提出良好的建議,因此不揣淺陋,謹以上的文字與賀教授商榷。



引文:
1. http://www.guardian.co.uk/commentisfree/2010/nov/30/in-praise-st-andrews-day
2. http://www.bbc.co.uk/news/uk-scotland-11863392
3. http://wanglixiong.com/2010/08/45.htm
4. http://www.cymru66.com/cymruwales/beijing-olympics-bans-the-welsh-flag/
5. http://www.timesonline.co.uk/tol/news/uk/scotland/article6062946.ece
6. 借賀衛方教授語,假如日本是「蕞爾小國」,那麼英國應該算「蕞爾更小國」吧?就人口言,日本人口一億兩千萬,英國只有六千兩百多萬;就土地面積而言,日本是三十七萬平方公里,聯合王國只有二十四萬平方公里。
7. http://www.dailymail.co.uk/news/article-1325364/Scotland-raise-tuition-fees-English-undergraduates.html
8. http://www.guardian.co.uk/education/2010/nov/15/tuition-fees-scottish-students
9. http://lovetibet.ti-da.net/e2825314.html
10. http://rosaceae.ti-da.net/e1623106.html
11. 譚若思,《一中帝國大夢》,台北:雅言,2004年,第207頁。Terrill, Ross. The New Chinese Empire, p. 192.


转自台湾悬钩子博客
http://lovetibet.ti-da.net/e3263571.html

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